Главная / Медиасервис / /

Исследование: В Беларуси предусматривается дальнейшее ограничение автономии университетов

06:19 / 19 января 2016
Автор: Thinktanks.by
Исследование: В Беларуси предусматривается дальнейшее ограничение автономии университетов

Принятые в Беларуси законодательные поправки предусматривают дальнейшее ограничение институциональной автономии университетов.

Об этом говорится в обзоре национальных отчетов "Мониторинг общественного участия в управлении высшим образованием в странах Восточного партнерства (Украина, Беларусь, Молдова)". Обзор был предоставлен Thinktanks.by Общественным Болонским комитетом.

На основании страновых отчетов директором Центра образовательной политики Вильнюсского университета (Литва) профессором Д. Римантасом Желвисом подготовлен сравнительный анализ участия общественности в управлении высшим образованием в трех странах. Представляем данную работу вашему вниманию:

Отчеты по трем странам Восточного партнерства (Украина, Беларусь и Молдова) значительно отличаются друг от друга как по структуре, так и содержанию. Первая часть отчета по Беларуси в сфокусирована на органах внешнего управления системой высшего образования (президент, Совет министров, министерство образования, местные административные органы). Вторая часть посвящена состоянию институциональной, организационной, финансовой, кадровой и академической автономии университетов. В отчете по Молдове охарактеризованы правовые основы высшего образования и уставы отдельных университетов. Отчет по Украине  представляет собой промежуточный вариант -- он дает общую характеристику на институциональном уровне и не затрагивает содержание уставов отдельных университетов. При анализе ситуации в Беларуси использован количественный подход, основанный на методологии Европейской ассоциации университетов. Уровень институциональной автономии оценивается при помощи шкалы показателей. Отчеты по Молдове и Украине представляют собой описательный анализ. Их не просто сравнивать, поскольку они основаны на разных методологических подходах. Но, тем не менее, все три отчета, в определенном смысле, дополняют друг друга и обеспечивают достаточно адекватное представление о происходящем в странах, рассмотренных в процессе мониторинга.

Содержание отчетов свидетельствует, что ситуация в системе высшего образования Беларуси существенно отличается от Молдовы и Украины. И Молдова и Украина находятся в состоянии трансформации, в связи с принятием новых законов о высшем образовании. Они нацелены на масштабную модернизацию системы управления в сфере высшего образования и представляют возможность для расширения общественного участия в нем. В Беларуси наблюдается движение в противоположном направлении, так как поправки к действующему Закону об образовании предусматривают дальнейшее ограничение институциональной автономии университетов. Отчет по Беларуси показывает, что наличие различных общественных, экспертных, координирующих и других советов под эгидой Совета Министров, на самом деле не означает вовлечение стекхолдеров в процесс управления образованием, так как они (советы) назначаются сверху чиновниками и не имеют никаких полномочий для принятия решений. Отчет акцентирует внимание на том парадоксе, что  теоретически существует большой список всевозможных координационных советов, включая даже координационный совет по "разработке одежды делового стиля для учащихся",  но в реальности с точки зрения управления все эти советы  попросту бессильны. Судя по описанию, представленному в отчете,  они могут попросить, рекомендовать или даже протестовать, но на самом деле все они не имеют реальных возможностей для участия в процессе принятия решений.

Аналогичная ситуация складывается с участием стекхолдеров в процессах управления учреждениями образования на институциональном уровне. Ректоры не избираются Сенатом или ученым советом, а назначаются президентом, правительством или министром образования. Самое удивительное в том, что даже ректор частного высшего учебного заведения назначается министром образования. Порядок привлечения общественности для участия в работе университетских советов четко не определен. Согласно отчету, работодатели и другие стекхолдеры почти не представлены в университетских советах, хотя формально такая возможность существует. Попечительские советы, которые существуют в ряде университетов, не имеют реальных полномочий и влияния на принятие решений. Формально, студенты в качестве  заинтересованной стороны, имеют право участвовать в управлении высшими учебными заведениями. Представители студентов должны составлять  25 % от общего числа членов Совета университета. Однако, студенты, как свидетельствует мониторинг, как правило, не избираются, а назначаются администрацией вуза. Все решения, принимаемые студенческими советами вступают в силу только после утверждения администрацией университета. Студенческие организации не являются самостоятельными в правовом отношении. Их возможности по представлять интересы студентов крайне ограниченны.

Отчет по Беларуси не представлены какие-либо предложения или рекомендации. Он отражает довольно пессимистичный прогноз относительно перспектив общественного участия в управлении высшими учебными заведениями. Обе стороны -- государство и общественность, как кажется, не готовы к такому участию. Государство демонстрирует тотальное недоверие к любым проявлениям общественной активности, в то время как студенты, работодатели и другие заинтересованные стороны, как кажется, не проявляют активного интереса к большему включению в управление вуза.  Короче говоря, Беларуси предстоит пройти еще долгий путь для того, чтобы система управления университетами  пришла в соответствие с принципами институциональной автономии, принятыми в Европейском пространстве высшего образования.

Отчет об участии общественности в управлении высшими учебными заведениями в Украине очень отличается по своей тональности по сравнению с беларуским. Новый закон о высшем образовании, вступивший в силу 1 сентября 2014 года, инициировал ряд изменений в сфере управления высшего образования. Тем не менее, создается впечатление, что система высшего образования все еще находится в процессе перехода. Ряд вопросов остаются без надлежащего законодательного обеспечения. В частности, до сих пор не создано независимое Национальное агентство по обеспечению качества образования, которое должно представлять интересы заинтересованных сторон при проведении экспертной оценки учебных программ.

Очень важным аспектом институциональной автономии в Украине  является то, что университеты самостоятельно выбирают свои руководящие органы. Однако, избранный ректор должен быть утвержден Министерством образования и науки (впрочем в отчете утверждается, что это в большей степени, формальность). Не менее важным аспектом является то, что и ректоры и деканы могут быть избраны не свою должность не более на два срока по 5 лет  каждый. Еще одним показателем автономии является то, что ректоры избираются на открытых выборах путем тайного голосования, в котором участвуют все штатные преподаватели, избранные представители студентов и сотрудников вуза (75, 15 и 10 процентов соответственно). Тот факт, что студенты не всегда демонстрируют высокий уровень интереса к избирательному процессу, не удивителен. Для того, чтобы активно участвовать в процессах управления вузом необходимо время и опыт.

Ученые советы имеют достаточно полномочий для принятия решений, хотя и не является полностью независимым от влияния ректора. Также очень важным является то, что 10 процентов от общего числа членов совета составляют выборные представители студентов, и что в совет могут входить представители работодателей, хотя на практике это все еще редкость. Необходим опыт работы в новой обстановке для того, чтобы привыкнуть к новым методам управления. Однако главное условие необходимое для внедрения и эффективного применения новых практик управления -- правовая основа,  уже создана.

Создание Высшего коллегиального органа управления является важным шагом в направлении обеспечения большей автономии университетов. Хотя такие органы не имеют больших полномочий, они осуществляют важную функцию по мониторингу процессов внутреннего управления. Участие студентов в таких процессах является несомненно положительным фактом. Не менее важным является тот факт, что некоторые внешние стекхолдеры также могут быть представлены в высшем коллегиальном органе.

Автор доклада совершенно прав, утверждая, что роль наблюдательного совета и различных консультативных органов в плане управления, нередко,  номинальная. Обычно наблюдательные советы имеют ограниченные возможности для проведения эффективного мониторинга и надзора. Тем не менее, такие органы играют другую важную роль - они открывают возможности для установления и поддержания контактов с различными общественными группами, заинтересованными в развитии высшего образования, а также -- вузами - партнерами.

Можно выразить сомнение в необходимости создания профсоюза студентов, так как их интересы представляют организациями студенческого самоуправления. Что касается профсоюзов университетских преподавателей, то они имеют законное право на существование, хотя, как правило, преподаватели решают возникающие проблемы с помощью своих представителей в университетских органах самоуправления, таких как ученый совет и высший коллегиальный орган.

Рекомендации, представленные в заключительной части отчета подробны, обоснованы и конструктивны. Важным является замечание о том, что обязанности в университете должны быть распределены в соответствии с принципом субсидиарности. Общей проблемой управления университетом является то, что топ-менеджмент пытается вмешиваться в процессы , которые  куда более  эффективно регулируются на уровне факультетов или других подразделений вуза. Еще одна важная рекомендация касается роли ректора. Ректор не должен быть главой ученого совета. Это позволит более равномерно распределить полномочия внутри университета. То же самое можно сказать и о предложении ограничить влияние руководства университетов на наблюдательные советы. Наблюдательный совет должен стать эффективным инструментом внешнего контроля, привлекать к своей работе не чиновников министерства, а пользующихся авторитетом представителей общественности и работодателей. Финансовая и управленческая прозрачность, как и подробная информация о программах обучения также является важным элементом институциональной автономии. Вся информация такого рода должна быть легко доступна в Интернете. Это поможет более активно привлекать стекходеров в процесс мониторинга и контроля университетской жизни.

Отчет по Молдове отражает ситуацию, которая во многих аспектах похожа на украинскую. Образовательные реформы в Молдове, начавшиеся в 90-х годах, не были эффективны и в основном свелись к внесению многочисленных поправок в  национальное законодательство, которые на практике не принесли ожидаемых перемен. В июле 2014 года был принят новый закон, который, как ожидается, изменит ситуацию в сфере высшего образования в полном соответствии с принципами Болонского процесса. В соответствии с новым Законом структура управления вузом включает в себя Сенат, Совет по стратегическому институциональному развитию, Ученый совет, Административный совет, и т. д. Сенат уполномочен принимать решения по ключевым направлениям деятельности университета, в том числе стратегическому планированию, распределению бюджета, правилам подбора преподавательского состава, избрания ректора, и т. д. Совет по стратегическому институциональному развитию является новой структурой, и который, как предполагается, будет контролировать осуществление стратегического плана и эффективность использования финансовых средств университетом. Совет состоит из девяти членов, включая представителей внешних стекхолдеров, в том числе трех кандидатов, предложенных соответствующими министерствами (однако, не являющимися  их сотрудниками) и двух кандидатов, предложенных Сенатом, которые являются внешними экспертами. Председатель совета избирается из числа кандидатов, представляющих внешних стекхолдеров. В нашем понимании, Совет может стать эффективным инструментом вовлечения ключевых заинтересованных сторон и обеспечения постоянного внешнего мониторинга управления университетом. Интересы студентов должны быть гарантированы посредством участия представителей студентов в деятельности Сената и советов факультетов, где, в соответствии с правовыми нормами, они должны составлять одну четверть от общего числа членов. Среди проблем, на которые указал Альянс студентов Республики Молдова, является отсутствие у студентов опыта работы в руководящих структурах, и то, что еще более важно, отсутствие у студенческих организаций статуса юридических лиц.

Интересно представляется предложение о включении родителей в процесс мониторинга и обеспечения прав студентов. Тем не менее, закон не предусматривает механизмов привлечения родителей учащихся в структуры управления университетом. Количество их представителей в Сенате или в других структурах университетского самоуправления не указано в законе. Правовые документы также не содержат описания механизмов привлечения работодателей в руководящие органы вуза и не определяют роль попечительского совета. С другой стороны, наличие зафикисированных в Законе институтов,  кажется, вполне достаточным для оптимального распределения полномочий и обеспечения возможности общественного участия в  управлении высшим образованием.

В отчете также рассмотрены Уставы отдельных университетов с тем, чтобы показать, каким образом принципы, провозглашенные законом о высшем образовании нашли свое отражение во внутренних правилах и нормах высших учебных заведений. Общий вывод, сделанный авторами отчета --  Уставы, как правило, отвечают требованиям, установленным Законом о высшем образовании.

Рекомендации, представленные в заключительной части отчета достаточно кратки, но тем не менее, они отражают основные направления дальнейшего развития высшего образования Молдовы для достижения более широкого участия общественности в процессах его управления. Среди наиболее важных задач обозначено развитие сотрудничества между государственными учреждениями и социальными партнерами, а также укрепление финансовой и правовой автономии студенческих организаций. Что касается попечительских советов и сотрудничества с родителями учащихся, то это можно рассматривать как одно из средств укрепления социального партнерства, однако достигнутый уровень вовлеченности и  участия стекхолдеров в процессы принятия решений и распределение полномочий в университетах представляется вполне достаточным.

Несмотря на некоторые незначительные различия в  структурах управления высшим образованием в Украине и Молдове, обе страны добились существенного прогресса в стремлении к автономии университетов и участия общественности в процессах развития высшего образования. Основной задачей для обеих стран является внедрение положений недавно принятого законодательства в повседневную практику. Ситуация в Беларуси  существенно отличается. Хотя Беларусь недавно стала членом Болонского процесса, ей предстоит еще долгий путь к внедрению идей и принципов общего европейского пространства высшего образования, в том числе идеи академической автономии, и пока нет никаких предпосылок, что это может произойти в обозримом будущем.

Другие публикации

Госдолг Беларуси растет
14:24 / 31 мая 2016

Госдолг Беларуси растет

Государственный долг Республики Беларусь на 1 мая составил 346,6 трлн рублей и по сравнению с началом 2016 года увеличился на 18 трлн рублей, или на 5,5%.