Слышат ли государство и бизнес друг друга?

27 сентября 2018
Thinktanks.by
Экономика

Дискуссионно-аналитическое сообщество «Либеральный клуб» представило исследование достоинств и недостатков советов и комиссий при государственных органах.

Целью исследования, как сообщил на презентации работы 27 сентября в Минске эксперт «Либерального клуба» Никита Беляев, являлось определение наиболее приемлемого варианта развития и функционирования консультативно-совещательных структур в Беларуси, а также выработка механизмов его реализации.

Методология исследования основана на анализе законодательства и международных исследований, неструктурированных экспертных интервью и анкетировании.

Исследователи аппелируют к работам Олсона, а именно к утверждению о том, что «медиативный институт будет эффективен при наличии интереса и доверия субъектов-участников к созданию, участию и развитию подобных консультативно-совещательных структур».

По словам Никиты Беляева, исследованию важно было выявить «какой вариант развития КСС интересен государству, бизнесу и бизнес-сообществу: лоббистское направление; площадка по получению экспертного мнения; площадка по согласованию интересов». Кроме того, оценить уровень доверия и выделить механизмы его повышения.

Что есть

Цель Национального совета по трудовым и социальным вопросам — взаимодействие, задачи — разработка политики, сотрудничество, координация, функции — рассмотрения проектов, разработки генерального соглашения, контроля, взаимодействия, информирования и анализа. Решения совета реализуются сторонами посредством издания соответствующих нормативных правовых актов.

Цель Межведомственного совета по внешнеторговой политике — координация, задачи — подготовка предложений, оценка и анализ, координация, функции — рассмотрения проектов, подготовки предложений, анализа. Статус решения не определен.

Цель Общественно-консультативного (экспертного) совета по развитию предпринимательства — обсуждение, задачи — подготовка предложений, взаимодействие
и обсуждение, функции - рассмотрения и подготовки предложений; запрашивания информации; приглашения экспертов. Решения носят рекомендательный характер.

Информация об ОКС присутствует на 28 сайтах государственных органов. В существующих ОКС среди бизнес-союзов наиболее представлено (в 13 ОКС) Республиканское общественное объединение «Белорусская научно-промышленная ассоциация» (РОО «БНПА»). Наименьший по составу ОКС в концерне «Белнефтехим» – 12 чел. Наибольший состав у Минспорта – 76 чел. В Минфине функционирует 2 ОКС: по вопросам страхования и развитию рынка ценных бумаг.

Медианный состав участников в ОКС при республиканских органах госуправления. Госслужащие — 42%, бизнес-союзы — 32%, госкомпании — 16%, бизнес — 5%, иные — 5%.

Наибольшее представительство бизнеса – Минсельхозпрод – 47,05%;

Наибольшее представительство бизнес-союзов и ассоциаций – Госкомимущество – 53.84%;

Наибольшее представительство государственных служащих – Беллесбумпром – 68.75%;

Наибольшее представительство государственных предприятий – Госкомвоенпром – 60%;

Наибольшее представительство «иных» – МВД – 64,7%;

Наименьшее представительство бизнеса – Минтруда и соцзащиты – 4,16%;

Наименьшее представительство бизнес-союзов и ассоциаций – концерн «Беллегпром» – 5,71%;

Наименьшее представительство государственных служащих – концерн «Беллегпром» – 17,64%;

Наименьшее представительство государственных предприятий – Минжилкомхоз и Госстандарт по 5%;

Наименьшее представительство «иных» – Минжилкомхоз, Министерство энергетики, Госстандарт – по 5%.

Состав ОКС при облисполкомах и Минском горисполкоме. Бизнес — 55%, бизнес-союзы — 9%, госслужащие — 23%, госкомпании — 5%, иные — 9%.

Мнения

85% опрошенных считают, что выгоду от работы КСС получает и государство, и бизнес, 10% считают, что в большей степени бизнес, 5% - государство.

80% называют эффективность работы КСС неоднородной и зависящей от личностного фактора — действий и отношения главы ведомства, при котором работает КСС. 10% называют работу эффективной, 10% придерживаются обратного мнения.

30% опрошенных называют процесс формирования участников КСС оптимальным, 70% считают, что его надо изменить в сторону большей прозрачности, доступности и обоснованности участия.

70% оценивают уровень предложений (экспертизы) как неоднородный, 20% - как низкий, 10% называют его высоким.

60% опрошенных ответили, что незначительное количество предложений КСС имплементировались, 25% - что большинство, 15% говорят о примерно половине, 10% заявляют о непринятии предложений КСС.

Выводы

Исследователи отмечают сложную маршрутизацию взаимодействия бизнеса и государства посредством консультативно-совещательных структур. Ряд государственных структур («Беллесбумпром» и «Белнефтехим») не выполняет требования законодательства, регламентирующего порядок деятельности ОКС, касающийся состава структуры и публичности деятельности (все ОКС информация о которых не представлена на сайтах ведомств). Наблюдается неравномерное распределение уровня представительства бизнеса и бизнес-союзов по отраслям. Среди более чем 200 зарегистрированных в Республике Беларусь ассоциаций и бизнес-союзов только 15 представлены в ОКС.

В составе ОКС преобладает государство. Высокий уровень представительства бизнеса в областных ОКС на фоне малого уровня участия бизнес-союзов, возможно, объясняется низкой активностью локальных организаций бизнес-сообщества в областях.

Что говорят эксперты

В экспертных интервью проблемами назывались

1. личностный фактор

- неравномерность работы КСС как системы

- формальный характер работы части КСС.

2. Организационная слабость бизнес-сообщества

- низкая способность к агрегированию мнений и предложений у бизнес-сообщества

- низкая способность к формулированию своей позиции организациями бизнес-сообщества

- неравномерное развитие бизнес союзов и ассоциаций (поотраслевое)

- низкая способность к формулированию повестки дня

- нехватка экспертов

3. Отсутствие единого понимания целей и задач КСС у государственных органов

- нет системных требований к работе КСС

- незавершенность в формировании диалога

- отсутствие стратегии в рассмотрении проблем

4. Наличие «коротких каналов» взаимодействия и спрос на них

- низкая репрезентативность крупного и среднего бизнеса в союзах и ассоциациях.

Достоинства КСС по итогам анкетирования

Консультативно-совещательные структуры, за время своего существования, органично вписались, в качестве одно из основных инструментов, в структуру процесса взаимодействия бизнеса с органами государственного управления.

КСС не является преградой для бизнеса в рамках взаимодействия с государством;

Функционирование консультативно-совещательных структур позитивно влияет на развитие государственно-частного диалога в Республике Беларусь.

Наблюдается равномерное распределение бенефитов от работы КСС между бизнесом и государством.

Можно отметить преобладание диалогового формата проведения заседаний консультативно-совещательных структур.

Недостатки

Существует проблема доступности участия в работе консультативно-совещательных структур.

Неоднородный характер работы КСС, вызванный проблемой «личностного фактора», ведет к преобладанию интересов государства и лоббировании интересов отдельных субъектов в некоторых случаях.

Большинство участников анкетирования отметили средний уровень доверия между государством и бизнесом.

В большинстве случае наблюдается незначительный уровень имплементации мнений и предложений, рассмотренных в рамках заседаний консультативно-совещательных структур, в государственные решения.

Выводы

Консультативно-совещательные структуры играют важную роль во взаимодействии бизнеса и государства, являясь одним из основных легальных инструментов этого процесса.

Можно отметить сформированность основных черт и элементов системы консультативно-совещательных структур в Беларуси. Реформирование данной системы должно быть направлено не на появление новых КСС, а на повышение эффективности, прозрачности и доступности уже существующих консультативно-совещательных структур.

Сложившаяся система консультативно-совещательных структур включает в себя широкий перечень ведомственных и межведомственных советов и комиссий. При этом отсутствует четкое функциональное и целевое разделение. Кроме того, отсутствует комплексное описание деятельности каждого вида КСС и алгоритм, позволяющий бизнесу эффективно ориентироваться в рамках системы консультативно-совещательных структур.

Как отметили участники анкетирования, основное направление работы КСС в Беларуси постепенно должно трансформироваться к площадке по согласованию интересов бизнеса и государства.

Консультативно-совещательные структуры являются одним из двух (КСС и общественное обсуждение) каналов по принятию предложений и интересов бизнеса в законодательную плоскость. Однако, как отметили участники анкетирования, лишь небольшая часть предложений принимается во внимание и внедряется в законодательную практику. Этот процесс находится в зависимости от следующих переменных: уровне проработанности предложений, личностной мотивации/заинтересованности руководителя ККС, общественном внимании к обсуждаемой проблематике.

Значительное влияние на развитие системы консультативно-совещательных структур оказывает экономическая конъюнктура, как негативная, так и позитивная динамика ее составляющих.

Государство выступало инициатором создания большинства консультативно-совещательных структур, что свидетельствует об определенном уровне восприимчивости к мнению бизнеса и бизнес-сообщества. В то же время, поверхностность государственной политики в этой сфере, проявляющаяся в отсутствии единых стандартов и требований к работе КСС, невыполнении норм законодательства, и допущении зависимости работы КСС от «личностного фактора», свидетельствуют непостоянном характере заинтересованности государства в развитии системы консультативно-совещательных структур.

Можно говорить об определенном уровне деформации и искажении цели функционирования КСС, которая проявляется в двух аспектах:

- использование в ряде случаев бизнесом консультативно-совещательных структур с целью налаживания коммуникации с представителями/руководством ведомства при котором создан КСС.

- стремление представителей органов государственного управления получить готовую экспертизу (проработанный проект закона, статьи, положения), а не узнать интересы и мнения бизнеса по обсуждаемому вопросу.

Следует отметить наличие факторов, позитивно влияющих на заинтересованность (по М.Олсону) бизнес-сообщества и государства в участии и поддержке консультативно-совещательных структур. К ним можно отнести соблюдение баланса интересов и получение выгоды от участия в организации. Как показали результаты анкетирования бенефиты от функционирования КСС получает и бизнес и государство.

Рекомендации

Как отметил соавтор исследования Евгений Мордосевич, в зависимости от возможности имплементации в текущих условиях, рекомендации поделены по темпоральному принципу на краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные.

Кроме того, при подготовке рекомендации использована методика ОЭСР. Таким образом, рекомендации также направлены на повышения уровня доверия между субъектами государственно-частного диалога по таким критериям как надежность (Reliability), реагирование на возникающие проблемы (Responsiveness), лучшее регулирование (Better regulation), открытость (Openness), целостность и справедливость (Integrity & fairness),

инклюзивность разработки политики (Inclusive policy making).

Краткосрочные

Совету по развитию предпринимательства необходимо подготовить инструкцию в формате white paper. Она должна быть направлена на формирование у бизнеса понимания того, как работают КСС на местном, региональном, республиканском уровне, правил ведения коммуникации с КСС и его членами, а также условий рассмотрения и принятия предложений к рассмотрению.

Министерству экономики необходимо подготовить стандарты работы ОКС. Стандарты должны также содержать описание лучших практик функционирования в Республике Беларусь. Это предложение будет являться эталоном и ориентиром работы ОКС для государственных органов при которых они созданы.

Официальное сообщение, документация, описывающая и поясняющая процесс, или алгоритм.

Среднесрочные

Рекомендации, направленные на обеспечение должного уровня реагирования на возникающие проблемы (Responsiveness).

- расширить требования к предоставляемой контактной информации членов совета: email, номер телефона;

- закрепить в положениях, регламентирующих работу КСС, обязанности членов по работе с поступающими обращениями, запросами, жалобами со стороны третьих лиц (не членов КСС, бизнес-союзов).

Рекомендации, направленные на достижение лучшего регулирования (Better regulation).

Внести изменения в гл. 2, постановления Совета Министров Республики Беларусь от 14.02.2009 № 193 (ред. от 15.05.2018) «О Регламенте Совета Министров Республики Беларусь» в части добавления обязательности рассмотрения проектов постановлений на заседаниях ОКС. Данную практику важно расширить и на другие совещательные структуры, в целях и задачах которых стоит рассмотрение проектов НПА.

Рекомендации, направленные на обеспечение открытости (Openness)

Создание специализированного публичного рейтинга эффективности работы КСС.

Рейтинг будет направлен на оценку работы консультативно-совещательных структур по таким критерием, как публичность и прозрачность деятельности консультативно-совещательной структуры; доступность КСС для организаций бизнес-сообщества;

возможность донесения предложений, мнений и интересов бизнес-сообщества посредством КСС.

Учитывая статус и роль Совета по развитию предпринимательства в процессе взаимодействия бизнеса и государства, исследователи предлагают наделить Совет функцией по проведению этого ежегодного исследования.

Рекомендации, направленные на целостность и справедливость (Integrity & fairness) и инклюзивность разработки политики (Inclusive policy making):

- изменение механизма формирования составов КСС;

- повышение уровня проработанности предложений бизнес-союзов и ассоциаций.

Долгосрочные рекомендации

Разработка нормативного правового акта, направленного на регулирование создания КСС при государственных органах власти. Документ должен содержать:

- основные требования к целям и условиям создания КСС;

- функционал КСС

- виды КСС, принципы функционирования, регламент организации работы,

права и обязанности сторон, финансирование деятельности КСС (при необходимости), правовой статус решений КСС и место этих решений в процессе подготовки нормативных правовых актов.

Поделиться: