Белорусский бизнес просит власть повысить статус Советов по развитию предпринимательства

26 декабря 2018
Thinktanks.by
Либеральный клуб

Сейчас мнение ОКС при райисполкомах и облисполкомах запрашивается «по необходимости» и «по ситуации» и носит чисто рекомендательный характер.

Бизнес-ассоциации Беларуси выступили с инициативой об укреплении статуса областных и районных Советов по развитию предпринимательства. В письме, направленном председателю Совета по развитию предпринимательства, первому заместителю премьер-министра Александру Турчину «О региональных советах по развитию предпринимательства» говорится также о выработке эффективной системы взаимоотношений между местными Советами по развитию предпринимательства и органами власти.

На круглом столе «Повышение эффективности диалога бизнеса и власти через совершенствование работы Советов по развитию предпринимательства и Общественно-консультативных советов» эксперты Либерального клуба Никита Беляев и Евгений Мордосевич представили исследование «Консультативно-совещательные структуры в Республике Беларусь: Как бизнесу и государству услышать друг друга».

Сколько

Информация об ОКС присутствует на 28 сайтах государственных органов.

В существующих ОКС среди бизнес-союзов наиболее представлено (в 13 ОКС) Республиканское общественное объединение «Белорусская научно-промышленная ассоциация» (РОО «БНПА»).

Общее количество участников ОКС составило 679 человек (из них: 227 госслужащих, 95 представителей частного бизнеса, 114 представителей государственных коммерческих предприятий, 162 представителя бизнес-объединений, 82 представителя иных субъектов).

Наименьший по составу ОКС в концерне «Белнефтехим» – 12 чел. Наибольший состав у Минспорта – 76 чел.

Пропорции

Наибольшее значение (в процентном соотношении)

Наибольшее представительство бизнеса – Минсельхозпрод – 47,05%;

Наибольшее представительство бизнес-союзов и ассоциаций – Госкомимущество – 53,84%;

Наибольшее представительство государственных служащих – Беллесбумпром – 68,75%;

Наибольшее представительство государственных коммерческих предприятий – Госкомвоенпром – 60%;

Наибольшее представительство «иных» – МВД – 64,7%;

Наименьше значение (в процентном соотношении)

Наименьшее представительство бизнеса – Минтруда и соцзащиты – 4,16%;

Наименьшее представительство бизнес-союзов и ассоциаций – концерн «Беллегпром» – 5,71%;

Наименьшее представительство государственных служащих – концерн

«Беллегпром» – 17,64%;

Наименьшее представительство государственных коммерческих предприятий – Минжилкомхоз и Госстандарт – по 5%;

Наименьшее представительство «иных» – Минжилкомхоз, Министерство энергетики, Госстандарт – по 5%.

При детальном рассмотрении составов возникает вопрос об управляемости ОКС Минспорта, учитывая большое количество членов (76 чел.), а также полноценности представленности интересов отрасли в ОКС «Белнефтехима» (12 чел.).

Обращает на себя внимание небольшое количество представителей бизнеса среди всех членов ОКС (95 чел.).

Наиболее широко в ОКС представлены госслужащие – (227 чел.), наименьшее представительство у «иных участников», которые, как правило, привлекаются в качестве экспертов (82 чел.).

Иная ситуация наблюдается в ОКС, которые функционируют при облисполкомах. Основное отличие – представительство бизнеса и бизнес-союзов. Если у республиканских органов при медианном сравнении значений государственный блок преобладает, то в областях наблюдается обратная ситуация. При этом уровень представительства бизнеса выше, чем уровень представительства бизнес-союзов и ассоциаций.

Четыре проблемы ОКС

В результате опроса экспертов, бывших или нынешних депутатов парламента, представителей Совета по развитию предпринимательства, Министерства экономики, бизнес-союзов и Фонда финансовой поддержки предпринимателей был выделен ряд проблем и особенностей работы консультативно-совещательных структур в Беларуси.

Проблема № 1. «Личностный фактор»

Одной из значительных проблем в работе консультативно-совещательных структур является влияние личностного фактора. Эта проблема проявляется в зависимости эффективности работы КСС от позиции ее руководства. Согласно белорусскому законодательству, возглавляет структуру руководитель ведомства, при котором она создана, либо его заместитель. Он определяет состав участников, повестку дня и дальнейшую судьбу принятых в рамках КСС решений.

Уровень и эффективность работы консультативно-совещательной структуры определяется такими личностными факторами руководства государственного органа как широта мышления, готовность к диалогу и заинтересованность в получении мнения со стороны бизнеса и бизнес-сообщества.

Это приводит к таким последствиям, как неравномерность функционирования КСС и формальный характер работы некоторых консультативно-совещательных структур. Говоря о неравномерности работы, следует отметить большую разницу в качестве работы консультативно-совещательных структур.

Формальность работы проявляется в низкой частоте проведения заседаний, формировании повестки дня исключительно с позиции и интересов государственного ведомства, формировании состава КСС по принципу лояльности.

В результате можно наблюдать дисбаланс и нестабильность в функционировании всей системы. Это, во-первых, приводит к отсутствию заинтересованности в участии в работе КСС и потере доверия со стороны бизнеса и бизнес-сообщества к этому институту. Во-вторых, такая ситуация ведет к деформации роли КСС. Как показали результаты проведенного в 2017 г. «Либеральным клубом» исследования «Диалог государства и бизнеса: в поисках равновесия», уже сейчас многие предприниматели используют КСС с целью получения доступа и знакомству с руководством министерств и ведомств для формирования т.н. «коротких связей». В-третьих, эта ситуация негативно отражается на полученных в ходе заседаний КСС данных, что, в свою очередь, сказывается на качестве принимаемых государственных решений.

Проблема № 2. Организационная слабость бизнес-сообщества

Она проявляется в таких формах, как нехватка персонала, обладающего необходимой квалификацией и знаниями для представления мнений и интересов бизнеса в рамках КСС. В результате часть бизнес-сообщества не способна в полной мере сформировать и донести позицию по рассматриваемым в рамках КСС вопросам и представить государству альтернативный взгляд.

Проявлением организационной слабости бизнес-сообщества также является низкая способность к увеличению уровня партисипации. Большинство союзов/ ассоциаций не являются организациями массового представительства.

Проблема № 3. Отсутствие единого понимания целей и задач КСС у государственных органов

В первую очередь, проблема проявляется в отсутствии системного подхода к работе консультативно-совещательных структур и осознанной необходимости у части государственных ведомств в работе КСС: «Чиновники создали ОКС не потому что это нужно, а потому что так сказали». Результатом этого является формальный подход к КСС, искажение понимания роли консультативно-совещательных структур и медлительность в решении проблем данной сферы.

Участники интервью отметили, что отсутствие элементов стратегического планирования в работе КСС снижает эффективность работы этих структур, т.к. не позволяет бизнес-союзам и ассоциациям подготовиться к рассматриваемым вопросам и привлечь нужных экспертов.

Кроме того, государственными органами до сих пор не выработаны единые детализированные стандарты работы консультативно-совещательных структур (отдельные элементы присутствуют лишь в работе ОКС). Не определены цели и задачи КСС. Среди участников экспертного интервью не было обнаружено единого мнения по тому, какое значение имеют советы для государства, созданы ли они с целью проведения консультаций, совещаний или в качестве диалоговой площадки.

Проблема № 4. Наличие «коротких каналов» взаимодействия и спрос на них

Данные каналы коммуникации сложились в рамках взаимодействия бизнеса с органами государственного управления и, в ряде случаев, работают быстрее и эффективнее КСС. Вследствие этого, среднему и крупному бизнесу проще для решения проблем использовать альтернативные каналы продвижения и защиты своих интересов, что значительно снижает спрос на работу в рамках КСС.

Интервьюируемые отметили, что одним из решающих факторов для создания и развития консультативно-совещательных структур в Беларуси стало изменение экономической среды – рост бизнес-структур и сокращение государственного сектора, а также необходимость поиска новых драйверов для экономики.

Достоинства КСС

1. Консультативно-совещательные структуры за время своего существования органично вписались в качестве одного из основных инструментов в структуру процесса взаимодействия бизнеса с органами государственного управления.

2. КСС не является преградой для бизнеса в рамках взаимодействия с государством.

3. Функционирование консультативно-совещательных структур позитивно влияет на развитие государственно-частного диалога в Республике Беларусь.

4. Наблюдается равномерное распределение бенефитов от работы КСС между бизнесом и государством.

5. Можно отметить преобладание диалогового формата проведения заседаний консультативно-совещательных структур.

Недостатки КСС

1. Существует проблема доступности участия в работе консультативно-совещательных структур. В частности, 70% участников анкетирования отметили необходимость проведения преобразований, направленных на большую прозрачность, доступность и обоснованность участия.

2. Неоднородный характер работы КСС, вызванный проблемой «личностного фактора», ведет к преобладанию интересов государства и лоббированию интересов отдельных субъектов в некоторых случаях. Такая ситуация приводит к деформации работы консультативно-совещательных структур. Учитывая, что, как правило, КСС создаются и функционируют по отраслевому принципу, это может привести к ухудшению качества и эффективности взаимодействия бизнеса и государства в ряде отраслей.

3. Большинство участников анкетирования отметило средний уровень доверия между государством и бизнесом. Результатом этого могут быть недоверие к официальной системе инструментов взаимодействия и повышение спроса на неформализованные каналы коммуникации.

4. В большинстве случаев наблюдается незначительный уровень имплементации мнений и предложений, рассмотренных в рамках заседаний консультативно-совещательных структур, в государственные решения. С одной стороны, это является следствием неоднородного характера предложений, поступающих от представителей бизнеса и бизнес-сообщества. С другой стороны, это также может свидетельствовать об определенном уровне формализма в работе КСС.

Выводы

1) КСС играют важную роль во взаимодействии бизнеса и государства, являясь одним из основных легальных инструментов этого процесса. Де-юре КСС являются уникальным и единственным инструментом для бизнеса и бизнес-сообщества, позволяющим формате обсуждения и диалога принимать участие в процессе подготовки государственных решений, влияющих на ведение предпринимательской деятельности в стране. Учитывая это, снижение доступности, эффективности и результативности КСС ведет не только к повышению спроса на т.н. «короткие связи» и неформализованные инструменты (что, в свою очередь, усиливает коррупционные угрозы), но снижает актуальность и соответствие текущим проблемам государственных решений. Следовательно, для нивелирования влияния этих факторов необходимо обеспечить эффективность работы КСС.

2) Можно отметить сформированность основных черт и элементов системы консультативно-совещательных структур в Беларуси. Реформирование данной системы должно быть направлено не на появление новых КСС, а на повышение эффективности, прозрачности и доступности уже существующих консультативно-совещательных структур. Кроме того, следует уточнить цели и задачи и пересмотреть необходимость функционирования отдельных КСС. В некоторых случаях наблюдается дублирование консультативно-совещательных структур друг другом.

3) Сложившаяся система консультативно-совещательных структур включает в себя широкий перечень ведомственных и межведомственных советов и комиссий. При этом отсутствует четкое функциональное и целевое разделение.

4) Несмотря на различные нормативные описания направлений деятельности консультативно-совещательных структур (взаимодействие, координация, обсуждение), суть их работы очень близка и сводится к подготовке и согласованию проектов решений, как правило, в виде проектов нормативных правовых актов.

5) Консультативно-совещательные структуры являются одним из двух (КСС и общественное обсуждение) каналов по принятию предложений интересов бизнеса в законодательную плоскость. Однако лишь небольшая часть предложений принимается во внимание и внедряется в законодательную практику. Этот процесс находится в зависимости от следующих переменных: уровня проработанности предложений, личностной мотивации/заинтересованности руководителя ККС, общественного внимания к обсуждаемой проблематике.

6) Значительное влияние на развитие системы консультативно-совещательных структур оказывает экономическая конъюнктура: как негативная, так и позитивная динамика ее составляющих. Кризисные явления в экономике способствуют принятию мер по либерализации условий для бизнеса, что, в свою очередь, положительно сказывается на развитии КСС. В то же время такой позитивный фактор, как рост числа частных предприятий, также положительно отражается на развитии КСС.

7) Государство выступало инициатором создания большинства консультативно-совещательных структур, что свидетельствует об определенном уровне восприимчивости к мнению бизнеса и бизнес-сообщества. В то же время поверхностность государственной политики в этой сфере, проявляющаяся в отсутствии единых стандартов и требований к работе КСС, невыполнении норм законодательства и допущении зависимости работы КСС от «личностного фактора», свидетельствуют о несистемном характере заинтересованности государства в развитии системы консультативно-совещательных структур.

8) Можно говорить об определенном уровне деформации и искажении цели функционирования КСС.

9) Можно отметить наличие факторов, позитивно влияющих на заинтересованность (по М. Олсону) бизнес-сообщества и государства в участии и поддержке консультативно-совещательных структур. К ним можно отнести соблюдение баланса интересов и получение выгоды от участия в организации.

Рекомендации

Краткосрочные рекомендации предусматривают распространение успешных практик работы ряда консультативно-совещательных структур на всю систему КСС. Срок имплементации – до 1 года.

Среднесрочные рекомендации направлены на внесение изменений в действующие нормативные правовые акты, прежде всего, постановления Совета Министров, регулирующие работу КСС (типовое положение об ОКС, положения межведомственных советов). Их имплементация может быть начата параллельно с реализацией краткосрочных предложений. Срок имплементации – 1-3 года.

Долгосрочные рекомендации – предложения, направленные на системные изменения работы консультативно-совещательных структур. К таким предложениям можно отнести изменения, дополнения в существующие разработка новых законодательных актов, оптимизацию целей, задач и функционала консультативно-совещательных структур. Срок имплементации данных рекомендаций – от 3 лет. Однако реализация долгосрочных рекомендаций зависит от имплементации краткосрочных и среднесрочных предложений.

Краткосрочные рекомендации

Совершенствование работы КСС должно быть направлено на разработку стандартов и практик работы этих структур. Стандарты и практики позволят создать систему маршрутизации бизнеса в системе КСС и соотноситься с требованиями ОЭСР в части повышения уровня инклюзивности в процессе разработки государственных решений (Inclusive policy making).

По мнению авторов, Совету по развитию предпринимательства необходимо подготовить инструкцию для бизнес-сообщества (бизнес, бизнес-союзы), содержащую детальное описание существующей системы КСС. Инструкция должна содержать описание целей и задач этих структур, условий вступления, порядка рассмотрения вопросов и иных важных вопросов, связанных с маршрутизацией бизнеса в системе КСС.

Министерству необходимо подготовить стандарты работы ОКС. Стандарты должны также содержать описание лучших практик функционирования в Республике Беларусь. Это предложение будет являться эталоном и ориентиром работы ОКС для государственных органов, при которых они созданы.

Среднесрочные рекомендации

Рекомендации, направленные на обеспечение надежности (Reliability). Эта задача может быть выполнена посредством реализации на практике принципа прогнозируемого изменения законодательства.

Рекомендации, направленные на обеспечение должного уровня реагирования на возникающие проблемы (Responsiveness). В случае консультативно-совещательных структур совершенствование реагирования должно быть направлено на расширение доступности членов ОКС для третьих лиц. Данные изменения позволят расширить возможность сбора мнений, предложений и запросов для их обсуждения на заседаниях КСС и, как следствие, повысить отзывчивость к текущим проблемам бизнеса.

Рекомендации, направленные на достижение лучшего регулирования (Better regulation). Для достижения этого показателя необходимо усиление роли и значения КСС в нормотворческом процессе.

Рекомендации, направленные на обеспечение открытости (Openness). Частично требования,направленные на обеспечение открытости,уже закреплены в белорусском законодательстве. Согласно Положению об ОКС, «информация о заседаниях и деятельности совета размещается на официальном сайте государственного органа (организации), при котором создан совет, в глобальной компьютерной сети Интернет». Представляется необходимым расширение подобного рода требований к положениям, регламентирующим работу иных КСС. При этом необходимо также предусмотреть меры, которые будут обеспечивать исполнение этих требований.

Что же касается таких аспектов, как честность и справедливость (Integrity & fairness) и инклюзивность в процессе разработки государственных решений (Inclusive policy making), то важными направлениями деятельности по достижению этих показателей являются: изменение механизма формирования составов КСС; повышение уровня проработанности предложений бизнес-союзов и ассоциаций.

Долгосрочные рекомендации

Реализация рекомендаций в долгосрочном периоде предусматривает разработку нормативного правового акта, направленного на регулирование создания и работы КСС при государственных органах власти. Данный документ должен содержать:

- основные требования к целям и условиям создания КСС;

- функционал КСС;

- виды КСС;

- принципы функционирования;

- регламент организации работы;

- права и обязанности сторон

- финансирование деятельности КСС (при необходимости);

- правовой статус решений КСС и место этих решений в процессе подготовки нормативных правовых актов.

Создание единой правовой базы КСС в виде нормативного акта позволит окончательно сформировать структуру взаимодействия государства и бизнеса в рамках консультативно-совещательных структур. Кроме того, необходимо закрепить статус этих площадок как основных точек по согласованию интересов бизнеса и государства. Наличие единого документа, действие которого будет распространяться на все КСС, позволит системно строить доверие бизнеса к совещательным структурам.

Разрешение проблемы «личностного фактора» представляется возможным отнести к долгосрочному периоду. Эта проблема может быть решена путем реализации всех предложенных рекомендаций. При наличии законодательной базы, подробно регламентирующей процесс взаимодействия в рамках КСС, наряду с установленными правами и обязанностями сторон, а также доверием между ними роль личностного фактора значительно снижается.

«В качестве заключения важно отметить, что лишь изменение правовой архитектуры взаимодействия государства и бизнеса в рамках КСС не гарантирует положительного результата. Для создания эффективной системы консультативно-совещательных структур, которая будут являться действенной площадкой по согласованию интересов бизнеса и государства, необходимо наличие ряда условий. К ним следует отнести изменение места и роли бизнеса в социально-экономической системе Республики Беларусь (экономический, финансовый, социальный, политический аспекты), а также последовательности и стратегического планирования и реализации государственной политики в сфере диалога бизнеса и государства. Именно эти условия в совокупности с проработанными правовыми механизмами позволят достичь нужного результата», - отмечают авторы исследования.

Поделиться: