1. За последние несколько лет различия между регионами Беларуси (Минск – Минская область – остальные области, относительно густонаселенные территории – территории с низкой плотностью населения и т.п.) резко возросли. Дивергенция между регионами началась накануне рецессии 2015–2016 гг. и не прекратилась, а даже ускорилась с началом восстановления экономики. Более того, за период рецессии существенно углубилась разница в уровне доходов между Беларусью и соседними странами – реципиентами белорусской рабочей силы (Россией, Польшей и Литвой). Если в 2014 г. средняя зарплата по областям Беларуси составляла 69–77% от зарплаты г. Минска, 61–69% от российской, 57–65% от литовской и 43–48% от польской, то в 2018 г. – 60–72% от зарплаты г. Минска, 57–68% от российской и всего лишь 36–43% от литовской и 31–37% от польской зарплаты. При этом верхняя граница этих интервалов – это Минская область, а в остальных регионах средняя зарплата была заметно ниже.

2. Точный анализ последствий возросшего разрыва в оплате труда между Минском и регионами представляется затруднительным ввиду отсутствия данных (вероятно, их даст перепись населения), но, судя по всему, миграционные процессы ускорились и регионы начали быстрее терять наиболее активную и квалифицированную рабочую силу. При этом крупные районы столкнулись с оттоком молодежи (в среднем, чем крупнее был район, тем больше уменьшилась доля населения в возрасте 15–24 года с 2014 по 2018 гг., коэффициент корреляции составил 0.6861 ), а небольшие районы – с оттоком наиболее активной части рабочей силы (в среднем, чем меньше был район, тем больше уменьшилась доля населения в возрасте 25–39 лет за указанный период, коэффициент корреляции составил 0.702). Очевидно, подобные тенденции угрожают устойчивости экономического развития страны и требуют мер, которые позволили бы регионам страны не утратить свой потенциал.

3. Данная работа основана на серии региональных дискуссий «Возможности и перспективы регионального развития в меняющихся экономических условиях», проведенных Исследовательским центром ИПМ с 19 по 28 июня 2019 г. в рамках проекта международной технической помощи «Развитие Кастрычніцкага эканамічнага форуму» совместно с региональными партнерами KEF при поддержке региональных центров НИЭИ Министерства экономики и региональных офисов Бизнес-школы ИПМ. Предложения в области регионального развития, приведенные в работе, основываются на мнениях, высказанных участниками дискуссий. Данная работа не ставила целью предложить готовые решения, но лишь представить идеи (вероятно, спорные) и обозначить возможные направления изменений институциональной, экономической и социальной политики, без которых региональные диспропорции в Беларуси могут достичь угрожающих масштабов. Все предложения и оценка ситуации, изложенные в документе, представляют исключительно мнение автора и не могут рассматриваться как официальная позиция Исследовательского центра ИПМ, Европейского союза, а также организаций или людей, упомянутых в данном документе и принимавших участие в региональных дискуссиях.

Потенциал регионов Беларуси

4. Брест – «портовый город» с динамичным частным бизнесом, а в области развито сельское хозяйство и пищевая промышленность (впрочем, об этих преимуществах говорили все регионы). В Гродно есть узкая железнодорожная колея, филиал Парка высоких технологий (ПВТ), а в области будет атомная станция. Могилев расположен ближе всех к остальным областным центрам и г. Минску, а область имеет уникальный опыт преодоления длительной рецессии. Гомель – крупнейший областной центр, а в Гомельской области есть развитая промышленность и существенные запасы полезных ископаемых. Витебск – это культурная столица с богатейшими традициями, а в области создана особая экономическая зона «Бремино-Орша». Уникальные природные объекты и памятники культурного наследия есть везде. В каждом регионе есть свободная экономическая зона (СЭЗ), технопарки и объекты инфраструктуры поддержки малого и среднего бизнеса, есть свои сильные стороны в образовании и медицине, а также активные организации гражданского общества с развитыми международными связями. В большинстве районов за последние 5–7 лет увеличилось число детей и их доля в структуре населения , и это может оказаться важным элементом потенциала регионального развития в среднесрочном периоде.

5. Однако динамика регионального развития последних четырех-пяти лет говорит о том, что при сохранении неизменной региональной политики этот потенциал будет утрачиваться. При этом скорость, с которой регионы начинают отдаляться от Минска и терять рабочую силу и предпринимателей, будет увеличиваться. Далее в самом общем виде приведены некоторые предложения, которые, безусловно, требуют критического взгляда и дальнейшей проработки.

Придание статуса экстерриториальности свободным экономическим зонам и создание «одной станции» в каждой СЭЗ

6. В настоящее время выгодами от регистрации в СЭЗ могут воспользоваться лишь те компании, которые будут инвестировать в территории, входящие в СЭЗ (размещены в основном в относительно крупных и развитых городах). Это ведет к централизации инвестиционных потоков в областных центрах и крупных городах и ограничивает возможности развития СЭЗ (суммарное число резидентов СЭЗ, существующих с середины 1990-х гг., меньше числа резидентов ПВТ). Предоставление возможности компаниям независимо от их территориального размещения становиться резидентами СЭЗ соответствующих областей позволило бы привлечь инвестиции в менее развитые территории и обеспечило бы доступ местных органов власти к ресурсам государственной инвестиционной программы на финансирование соответствующей инфраструктуры.

7. Также целесообразно было бы объединить поддержку бизнеса в рамках Декрета №6 «О стимулировании предпринимательской деятельности на территории средних, малых городских поселений, сельской местности» и поддержку в рамках СЭЗ, поскольку это расширило бы возможности планирования инфраструктуры, в том числе образовательной, для нужд резидентов таких «СЭЗ в расширенном определении». Кроме того, правовой режим СЭЗ и правовой режим, установленный Декретом №6 для малых городов и сельской местности, целесообразно расширить, дополнив его положениями разделов 4 и 5 Декрета №8 «О развитии цифровой экономики».

8. Также целесообразно было бы создать на базе каждой СЭЗ аналог «одной станции», применяемой в индустриальном парке «Великий камень», причем представителей соответствующих органов государственного управления следует наделить полномочиями принятия подавляющего большинства решений на местах. Это позволит радикально сократить сроки согласований, сопутствующих реализации инвестиционных проектов, и повысит инвестиционную привлекательность регионов. Кроме того, региональные отделения Белорусской торгово-промышленной палаты могли бы обеспечить образовательную поддержку, гарантирующую владение всего руководства СЭЗ и представителей «одной станции» в каждой СЭЗ как минимум английским языком.

9. Участники дискуссий неоднократно отмечали низкую эффективность существующих мер государственной поддержки предпринимательства, как через Белорусский фонд финансовой поддержки предпринимателей, так и через бизнес-инкубаторы, возмещение расходов на участие в выставках и ярмарках и пр. Из-за чрезвычайной зарегулированности процедур практически не работает большинство инструментов финансирования, доступных через Белорусский инновационный фонд. Получение большинства видов поддержки слишком сложное и затратное по времени. Кроме того, оно требует соответствия целому ряду дополнительных критериев и условий. Ее инструменты конкурирует с намного более простыми и гибкими (пусть даже более дорогими) рыночными инструментами финансирования, которые сейчас развиты в намного большей степени, чем это было в период внедрения существующих инструментов государственной финансовой поддержки малого и среднего бизнеса в Беларуси. Вероятно, по-настоящему востребованным в настоящее время может оказаться только такой инструмент как гарантийный фонд, а также (при условии вывода из-под юрисдикции Государственного комитета по науке и технологиям и значительной ревизии принципов предоставления финансирования) Белорусский инновационный фонд. Остальные ресурсы, выделяемые из бюджетов на эти цели, можно было бы направить преимущественно на обеспечение быстрого доступа к инфраструктуре у инвестиционных проектов, реализуемых резидентами СЭЗ (это позволило бы уменьшить пороговый размер инвестиций резидентов СЭЗ, при котором средства на развитие сопутствующей инфраструктуры выделяются из бюджета).

Развитие рынка авиаперевозок с распространением безвизового режима на региональные международные аэропорты

10. Централизация ресурсов и сервисов в г. Минске радикально ограничивает возможности развития регионов. Типичным примером является недоиспользование возможностей безвизового режима. Если не считать ряда приграничных территорий, то безвизовый режим действует не между Беларусью и странами из соответствующего списка, а между этими странами и г. Минском, поскольку «точкой входа» в страну является только национальный аэропорт «Минск». В то же время в каждом областном центре есть международные аэропорты, которые могли бы принимать иностранцев в рамках безвизового режима, что упростило бы доступ иностранных туристов к местным туристическим объектам, «оживило» бы региональные аэропорты и помогло бы упростить логистику перемещений внутри страны . Но самое главное, что распространение безвизового режима на региональные аэропорты с налаживанием авиасообщения обеспечило бы развитие туризма в регионах.

11. Второй негативный эффект от централизации авиаперевозок состоит в том, что значительная часть белорусских туристов (причем из регионов не в меньшей степени чем из г. Минска) – десятки тысяч человек в год – летают рейсами лоукостеров из аэропортов Польши и Литвы. Запуск лоукостеров из региональных аэропортов даже если и не принес бы существенных прямых доходов в виде аэропортовых сборов, обеспечил бы значительные частные инвестиции в туристическую и торговую инфраструктуру в региональных аэропортах и позволил бы оставить существенные ресурсы белорусских туристов в стране. Ни национальный авиаперевозчик, ни национальный аэропорт «Минск» не понесли бы значимых потерь, поскольку белорусские туристы, летающие лоукостерами из соседних стран, не являются их целевой аудиторией.

12. Допуск лоукостеров к региональным аэропортам придал бы смысл проведению их модернизации (возможный источник финансирования – Всемирный банк или ЕБРР). При обеспечении комфортных условий для развития сопутствующего бизнеса (магазины беспошлинной торговли, гостиницы, общественное питание, стоянки, каршеринг, локальные медицинские услуги и прочее) такие инвестиции позволили бы создать сотни рабочих мест в каждом региональном аэропорту и обеспечить налоговые поступления от этих бизнесов и туристов. Кроме того, это помогло бы развитию придорожного сервиса вдоль трасс, ведущих из Минска к областным центрам (например, новой трассы М6), обеспечив увеличение транспортного потока в направлении региональных аэропортов. Все налоговые поступления от сопутствующих бизнесов и авиаперевозок целесообразно целиком оставлять в местных бюджетах, что укрепит стимулы местных органов власти к развитию благоприятной среды для бизнеса в регионах.

Дальнейшее снижение барьеров входа, упрощение административных процедур и изменение подходов к налогообложению

13. Участники дискуссий отметили целый ряд проблем, с которыми сталкиваются белорусские компании при реализации своих проектов. Во-первых, отмечались сложность и длительность подключения к электросетям и другой инфраструктуре, что снижает привлекательность реализации инвестиционных проектов «с нуля». Во-вторых, неоднократно упоминалась длительность и сложность процедур по открытию объектов общественного питания, получения лицензий в сфере здравоохранения и т.п., причем сравнение делалось с Россией и Польшей, где, по словам представителей белорусского бизнеса, затраты времени на те же процедуры гораздо меньшие. В-третьих, в качестве барьера для покупки существующих производственных помещений и других объектов государственной собственности и земельных участков упоминалось несоответствие существующей документации реальному состоянию этих объектов, которое требует длительных и дорогостоящих процедур оформления корректной документации. В-четвертых, упоминались сложности с вводом в эксплуатацию объектов недвижимости владельцами агроусадеб и приводились случаи применения жестких санкций (требование сноса строений) при выявлении «самовольного» строительства. Наконец, речь шла о том, что на старте бизнес-проектов (особенно при покупке государственных объектов недвижимости с привязкой к соответствующим земельным участкам) существующие ставки налогов на недвижимость и землю являются запретительно высокими.

14. В связи с этим можно предложить, во-первых, начать работу по приведению документации на все объекты государственной собственности и соответствующие земельные участки в соответствие с их реальным состоянием, чтобы бизнес, инвестируя в такие объекты, не нес дополнительных издержек, в том числе временных. Во-вторых, Совет по развитию предпринимательства мог бы предложить бизнес-ассоциациям и общественным объединениям подготовить проекты указов по упрощению упомянутых и других административных процедур, которые рассматриваются бизнесом как важные барьеры для инвестиций и деятельности, а также инициировать внесение правок в налоговый кодекс по изменению режима налогообложения отчуждаемых объектов государственной собственности и земельных участков.

Варианты административно-территориальной реформы и роль местного самоуправления

15. Для обсуждения предлагались такие варианты административно-территориальной реформы как упразднение областного уровня с переходом к 25-ти административно-территориальным единицам, основанным на «центрах притяжения» и принципе часовой доступности социальной инфраструктуры и рабочих мест, а также присоединение самых малочисленных районов к более крупным. Выгоды от укрупнения для раскрытия потенциала регионального развития участникам дискуссий кажутся неочевидными (сопутствующая экономия бюджетных средств не связана с раскрытием потенциала), а негативные последствия очевидны. Речь идет об оттоке рабочей силы из периферийных территорий в новые районные/территориальные центры, которая поставит под вопрос возможность оказания базовых социальных услуг в присоединенных территориях. Однако наиболее существенным негативным эффектом подобной реформы является дополнительная неопределенность: для участников дискуссий было очевидно, что столь непростая реформа породит много сложностей, связанных с вопросами полномочий и сфер ответственности местных органов власти, административными процедурами, взаимоотношениями с республиканскими органами власти и т.п. На фоне существующей экономической неопределенности все это могло бы парализовать экономическую активность. Проводились параллели с присоединением убыточных предприятий к прибыльным, результатом которых, как правило, становилось разрушение финансов ранее эффективного предприятия. Поэтому административно-территориальная реформа подобного рода выглядит как минимум преждевременной.

16. В то же время участники дискуссий во всех городах говорили о возможностях, которые могло бы открыть введение реального местного самоуправления. По их мнению, даже областные исполнительные комитеты серьезно ограничены в самостоятельности, а большинство их решений принимаются скорее «во исполнение» поручений вышестоящих органов, нежели продиктованы насущными потребностями регионов. Выборность руководителей местной исполнительной власти наряду с фискальной децентрализацией, по мнению участников дискуссий, увеличили бы у местных органов власти стимулы для активизации работы по привлечению внутренних и внешних инвесторов, а у местного бизнеса, населения и гражданского общества – вовлеченность в развитие своего региона.

17. Одним из вариантов развития местного самоуправления мог бы стать современный аналог магдебургского права, основным принципом которого (очень упрощенно) было бы предоставление городу (территории) самоуправления и особого правового режима в обмен на выплату в центральный бюджет единого денежного налога. Отдельные элементы этой идеи (но без важнейшего – самоуправления) пытаются применять в некоторых регионах Беларуси (например, в Орше). В XIV–XVI вв. магдебургское право дало колоссальный стимул развитию городов, а сейчас могло бы стать вариантом безболезненной и постепенной реформы административно-территориального управления страны и даже основой региональной политики.

Образование и профессиональная переподготовка

18. Низкое качество высшего и среднего специального образования стало общим местом – об этом говорят и представители местного бизнеса, и преподаватели университетов. Наличие высшего образования у молодого специалиста с точки зрения работодателя перестает быть критерием качества специалиста – практических навыков и даже теоретических знаний, востребованных на рынке труда, большинство выпускников за время учебы попросту не получают, поскольку большинство преподавателей (особенно гуманитарных специальностей) не имеют ни практического, ни исследовательского опыта. Эта проблема не уникальна для регионов (но более опасна для них, чем для Минска) и коренится в том числе в принципах управления белорусскими вузами. Отсутствие реальной автономии университетов существенно ограничивает их гибкость, столь необходимую для подготовки востребованных специалистов. В последнее время жесткая регламентация затрагивает даже такие сферы как международное сотрудничество, без развития которого белорусские университеты оказываются изолированными от международной системы высшего образования. Придание автономии вузам стало бы важным условием повышения качества высшего образования в регионах, поскольку помогло бы как минимум повысить гибкость вузов, привлечь инициативных преподавателей и менеджмент и обеспечить лучшую связь вузов с бизнесом.

19. Профессиональная переподготовка на базе центров содействия занятости тоже имеет ограниченную полезность, как для работодателей, так и для тех, кто ищет работу, поскольку ориентирована главным образом на традиционные низкооплачиваемые специальности. Функции местных центров содействия занятости чаще всего сводятся к сбору информации о вакансиях на местном уровне и предложению их лицам, ищущим работу. В то же время регионы Беларуси обладают высококачественной цифровой инфраструктурой, позволяющей работать и обучаться дистанционно, то есть выходить на национальный и даже на глобальный рынок труда. Однако местные центры занятости в нынешнем виде не могут обеспечить необходимое обучение.

20. Пробел можно восполнить, используя возможности цифровой инфраструктуры и развивая сотрудничество региональных центров занятости в профессиональной и образовательной сфере с администрацией и резидентами ПВТ. Для этого можно было бы отобрать пилотные центры занятости в регионах с напряженной ситуацией на рынке труда, оснастить классы современными компьютерами и системой конференцсвязи для коммуникации с учебным центром ПВТ в Минске и между собой (здесь может быть привлечено финансирование со стороны международных организаций или Администрации ПВТ), отобрать и обучить местный персонал работе с оборудованием, а также основам кодирования, презентационным навыкам и т.п. На первых порах местный персонал выступал бы в качестве помощников дистанционных преподавателей из ПВТ в рамках специальных учебных программ, разрабатываемых под запросы компаний – резидентов. Впоследствии региональные центры содействия занятости могли бы развивать сотрудничество с местными школами и другими учебными заведениями, в том числе в области профессиональной ориентации и обучения предпринимательству школьников и учащихся. Кроме того, большую роль на местных рынках труда могли бы играть СЭЗ, развивая сотрудничество с региональными вузами и другими учебными заведениями для подготовки специалистов с учетом нужд компаний – резидентов.

Коммуникационная политика и другие предложения

21. Одним из общих замечаний является пренебрежение к основам коммуникации и информационной безопасности во многих органов государственного управления (это касается как центральных, так и местных органов власти и государственных организаций). Многие веб-сайты не соответствуют требованиям устройств, с которых пользователи входят в интернет, информация представлена без учета запросов потенциальной целевой аудитории, значительная часть информации является устаревшей. Особенно обращает на себя внимание тот факт, что даже в качестве официальных адресов у многих органов государственного управления и государственных организаций значатся адреса российских провайдеров – mail.ru, pochta.ru, yandex.ru и др., что делает их абсолютно уязвимыми к утечкам информации. Отсутствие корпоративных сайтов и адресов электронной почты в том числе создает негативный имидж в глазах потенциальных инвесторов. Создание типовых современных веб-сайтов и установление единых принципов наименования адресов электронной почты, а также правил корпоративной переписки укрепит информационную безопасность и улучшит имидж органов власти. Принятие коммуникационной политики и следование ее принципам будет способствовать укреплению доверия к органам государственного управления (примером может послужить Национальный банк и его коммуникационная политика и политика в сфере информационной безопасности).

22. Среди других предложений, высказываемых участниками дискуссий, можно выделить (1) либерализацию миграционного законодательства (для восполнения дефицита рабочей силы и предпринимателей за счет притока мигрантов из таких стран как Украина и Казахстан) – вероятно, этот инструмент по аналогии с ПВТ можно применять как минимум в СЭЗ. Также предлагались простые (2) меры по развитию местного туризма, например, налоговый вычет на величину расходов на изучение иностранного языка. Кроме того, отмечалось, что более активное использование международной технической и гуманитарной помощи может способствовать развитию регионов и дополнять государственную систему социальной помощи уязвимым группам населения, поэтому местным органам власти следовало бы (3) максимально благоприятствовать развитию местного гражданского общества, не аффилированного с государством. Наконец, были упомянуты некоторые отраслевые особенности. В частности, было отмечено, что предприятиям деревообработки нередко выгоднее использовать российский лес в качестве сырья, поскольку нет уверенности в том, что белорусские поставщики обеспечат бесперебойные поставки сырья – нужны (4) долгосрочные контракты. Аналогичная проблема упоминалась в сфере переработки отходов, где экономическая эффективность напрямую зависит от объемов и стабильности поставок.

Заключительные замечания: среда для принятия решений

23. Решения об изменении институциональной и социально-экономической политики, в том числе региональной политики, будут приниматься в крайне непростой ситуации. Во-первых, финансовые возможности как центрального, так и местных бюджетов очень сильно ограничены платежами по обслуживанию и погашению государственного долга. Ни увеличение инвестиций, ни увеличение социальных выплат либо расходов на оплату труда работников бюджетной сферы не выглядит реалистичным, поэтому единственным «драйвером» внутреннего спроса могут быть частные инвестиции и частное потребление.

24. Во-вторых, Россия заняла сложную позицию в переговорах об условиях поставок нефти и газа, а также рефинансирования внешнего долга Беларуси: достижение соглашений по этим вопросам увязывается с продвижением в направлении интеграции двух стран. Однако очевидно, что углубление интеграции чревато увеличением экономической зависимости Беларуси от России и, соответственно, даже при достижении краткосрочного положительного эффекта оно способно оказать разрушительное воздействие на белорусский бизнес, внешнеэкономическую позицию и рынок труда, и, соответственно, дестабилизировать социально-политическую ситуацию в стране. Принимая во внимание чрезвычайно высокие риски таких последствий, внешняя и внутренняя экономическая политика должна формироваться с учетом ожидаемого повышения цен на российские энергоносители, сокращения рефинансирования белорусского долга за счет российских межгосударственных кредитов и средств ЕФСР, а также ухудшения доступа белорусских компаний на российский рынок.

25. В-третьих, беспрецедентное по своим масштабам количество уголовных дел против представителей белорусского бизнеса и органов государственного управления сделало инвестиционные риски запретительно высокими и чрезвычайно ограничило инициативу (как предпринимательскую, так и органов власти). Такое восприятие рисков делает страну беззащитной перед внешними вызовами и, если в г. Минске есть такие инвестиционные преимущества как большой рынок, развитая инфраструктура (в том числе социальная), высокая концентрация крупных компаний и развитый IT сектор, то во многих регионах от инициативности бизнеса и местных органов власти фактически зависит их выживание. Поэтому необходимыми предварительными условиями, без которых принятие любых мер институциональной, социально-экономической и региональной политики не будет эффективным, является мораторий на уголовное преследование за экономические правонарушения и принятие четких и исчерпывающих критериев доказательства по случаям коррупционных преступлений с последующей ревизией законодательства для полной декриминализации экономических правонарушений и изменения полномочий контролирующих органов и правоприменительной практики в направлении их профилактики. Россия уже объявила о применении такого инструмента как «регуляторная гильотина», который может сделать российскую бизнес-среду более конкурентоспособной по сравнению с белорусской и привести к оттоку белорусского бизнеса в эту страну.

Александр Чубрик, Исследовательский центр ИПМ

ThinkTanks.by может не разделять мнение авторов исследований и публикаций.