Как нормандский саммит изменил положение сторон

Саммит показал, что Зеленский не может принести мир в Донбасс на условиях Минских соглашений – во всяком случае, в настоящий момент.

В то же время сохранение статус-кво явно не вписывается в завышенные ожидания украинского общества. Поэтому для Зеленского саммит «четверки» может ознаменовать начало постепенного разрушения одной из главных надежд, которые были связаны с его президентством

Москва и Киев выбрали разные тактики при подготовке к парижской встрече.

Зеленский последовательно придерживался линии своей избирательной кампании. В соответствии с ней он, в отличие от своего предшественника, хочет добиться реального мира, а не делать ставку на сохранение затяжного конфликта до лучших времен – когда в силу обстоятельств изменится позиция России.

С другой стороны, на фоне очередной гальванизации националистов (которую в Кремле всегда считали и считают срежиссированной) украинский президент заранее обозначил «красные линии» переговоров по спорным вопросам выполнения Минских соглашений. Это готовность идти на компромиссы по особому статусу Донбасса только в контексте идущей в стране реформы децентрализации (то есть отказ от федерализации Украины), а также требования завершить передачу границы под украинский контроль в день проведения местных выборов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей.

Таким образом, перед саммитом Киев фактически занял позицию, связанную с изменением Минских соглашений. Если поведение Порошенко состояло в том, чтобы на словах выражать приверженность «Минску», но при этом затягивать или блокировать выполнение его ключевых пунктов, то Зеленский открыто признал, что Украина не может выполнить Минские соглашения так, как они написаны. Министр иностранных дел Украины Вадим Пристайко даже намекнул на возможность одностороннего выхода Киева из Минских соглашений. А помощник Зеленского Андрей Ермак огласил план «Б»: если компромисс в рамках Минских договоренностей не будет достигнут, то Украина будет вынуждена полностью размежеваться с Донбассом, отгородиться «стеной».

Повышение и понижение 

Одновременно команда Зеленского сильно завышала ожидания от результатов предстоящего саммита. Комментарии официальных лиц иногда создавали впечатление, что перед украинскими переговорщиками якобы открываются уникальные возможности для продвижения своей позиции, которых не могло быть у Порошенко. Используя эти возможности, Зеленский найдет неизвестный способ переформулировать спорные пункты Минских соглашений с учетом украинских интересов и изменившихся реалий («формула Зеленского»).

В этой ситуации российские переговорщики, напротив, последовательно снижали ожидания от встречи, утверждая, что она может закончиться лишь согласованием общей декларации. Кремль давал понять, что не собирается менять ни одной буквы в Минских соглашениях и что текущие противоречия по особому статусу, выборам и амнистии слишком велики, а потому не позволяют ожидать каких-либо прорывов. Кроме того, попытки украинской стороны подойти «креативно» к тексту минского Комплекса мер усиливали уверенность в Кремле, что Зеленский, имея сильный мандат и полный контроль над системой власти, не умеет или не хочет им воспользоваться, а следовательно, не может рассматриваться как надежный партнер.

Тем самым результат саммита был практически предрешен до его проведения, а любой прорыв выглядел бы как большой сюрприз. Украина сама загнала себя в угол. Красные линии Киева не позволяли ему искать компромисса, рассчитывая лишь на то, что Кремль неожиданно для всех участников изменит свою позицию и пойдет на уступки. В свою очередь, Россия видела для себя главный результат саммита в том, чтобы Зеленский признал безальтернативность Минских соглашений в тексте итогового коммюнике, а значит, и косвенно – готовность выполнять политические пункты.

Сюрпризы за столом

Для понимания атмосферы на переговорах показательными стали два эпизода.

Во-первых, президент Путин предложил развести силы и средства вдоль всей линии разграничения сторон. Реализация этой идеи могла бы значительно снизить риски нарушений прекращения огня из-за применения легкого вооружения. Но украинские переговорщики отказались. В качестве компромисса договорились, что подгруппа по безопасности Контактной группы определит еще три пункта для разведения. Отказ Киева можно объяснить опасениями, что разведение вдоль всей линии разграничения поставит ВСУ на некоторых участках в стратегически невыгодные условия на случай возобновления боевых действий. Кроме того, Украина увидела в этом предложении риски закрепления фактической линии разграничения как постоянной, и тогда бы предъявить требования о возвращении контроля над Дебальцевом было бы сложнее.

Во-вторых, во время переговоров возник конфликт по поводу текста коммюнике, принципиальные положения которого были согласованы еще до саммита. Команда Зеленского неожиданно предложила убрать одно из ключевых для России положений о согласовании особого статуса Донбасса на постоянной основе. В ответ российская сторона пригрозила приостановить участие в переговорах. В результате украинцы, не без давления со стороны немцев и французов, вынуждены были отказаться от своего предложения.

Результаты саммита закрепили в тексте коммюнике. Главным для России в нем стало признание, что «Минские соглашения… продолжают быть основой работы "нормандского формата", государства-участники которого привержены их полному выполнению».

Политическая неопределенность

Все спорные вопросы сконцентрированы во втором блоке коммюнике – «Меры по выполнению политических положений Минских соглашений». В нем описываются дальнейшие действия по особому статусу. Однако следует подчеркнуть, что язык этого блока не налагает на участников каких-либо жестких обязательств.

Так, говорится, что стороны «выражают заинтересованность в согласовании в "нормандском формате" и Трехсторонней контактной группе всех правовых аспектов особого порядка местного самоуправления ...для обеспечения его действия на постоянной основе», а также «считают необходимым интегрировать "формулу Штайнмайера" в украинское законодательство в соответствии с версией, согласованной в "нормандском формате" и Трехсторонней контактной группе».

Несмотря на то что Киев признал готовность обсуждать параметры постоянного особого статуса Донбасса в рамках «четверки» и в Контактной группе, фраза «выражает заинтересованность» не налагает ни на кого из участников каких-либо обязательств, тем более не предписывает она достигнуть какого-то определенного, верифицируемого результата. Ее можно интерпретировать так, что вопрос об особом статусе просто будет обсуждаться – ни больше, ни меньше.

Под интеграцией «формулы Штайнмайера» Украина и Россия также понимают разные вещи. Киев говорит о том, что нужно привести в соответствие закон об особом статусе с формулой (поскольку условия вступления в силу закона разные в тексте действующего закона и в тексте формулы). Россия настаивает на том, что этот шаг необходим, но не является достаточным, – особый статус должен быть закреплен в Конституции на постоянной основе, против чего опять-таки возражает Украина.

В итоге в ситуации, когда саммит мог не принести никаких результатов, «четверка» прибегла к принятому в таких ситуациях дипломатическому ходу – констатировать на словах наличие разногласий, поручить на бумаге их обсудить на уровне помощников лидеров и МИДов и провести повторную встречу через четыре месяца. До этого будет происходить интенсивная переписка и контакты. Переговорщики извлекут из долгих ящиков концепцию закона о выборах в Донбассе, которая рассматривалась в 2015 году, а также предложения по дорожной карте выполнения Минских соглашений, которые были сформулированы в 2016-м и в первой половине 2017 года.

Итоги для сторон

В политическом смысле главным результатом саммита для России стало признание «Минска» со стороны Зеленского. Это максимум, чего можно было добиться в текущих условиях. Теперь в ответ на любые попытки переписывания «Минска» Украину будут отсылать к решениям нынешней парижской встречи, которые зафиксированы на бумаге – в тексте коммюнике. 

Для Зеленского итоги саммита выглядят не столь радужными. Украинский президент сохранил все свои красные линии, но, похоже, закрывает возможности для компромисса по политической части «Минска». Саммит показал, что Зеленский не может принести мир в Донбасс на условиях Минских соглашений – во всяком случае, в настоящий момент. В то же время сохранение статус-кво явно не вписывается в завышенные ожидания украинского общества. Поэтому для Зеленского саммит «четверки» может ознаменовать начало постепенного разрушения одной из главных надежд, которые были связаны с его президентством.

С точки зрения перспектив развития конфликта можно говорить о смене риторики в российско-украинских отношениях и об усилении гуманитарного аспекта урегулирования конфликта, и это безусловно хорошо.

Тем не менее пока содержательно игра идет на сохранение статус-кво. Стороны не приблизились к сценарию замораживания конфликта, и конфликт низкой интенсивности продолжится. Это означает, что риски нарушения соглашения о прекращении огня сохраняются, как актуальны и риски для неожиданной и непредсказуемой эскалации. Конфликт не заморожен, а предохранители от его сползания в горячую фазу по-прежнему слабы. А учитывая тот факт, что разногласия по политическим пунктам Минских соглашений в настоящий момент кажутся непреодолимыми, на ожидания, что 2020 год принесет какие-либо прорывные результаты, которые изменят динамику мирного процесса, следует смотреть с большим скептицизмом.

ThinkTanks.by может не разделять мнение авторов исследований и публикаций.