Что делать с государственным управлением в Беларуси и зачем?
В Минске прошла конференция SYMPA/BIPART по публичному администрированию. Организаторы напоминают: реформа системы госуправления предшествует, или идет параллельно с экономическими реформами.
На конференции в том числе были представлены предварительные заключения исследования «Разработка предложений реформ, направленных на модернизацию законодательства и практик в сфере государственного управления», выполненного в рамках проекта «Рефорум».
Авторы исследования — Е. Бурак. Е. Мордосевич, И. Ромашевская, А. Филиппов — подчеркивают, что реформа системы государственного управления является одной из ключевых реформ, которая «позволяет повысить эффективность и прозрачность расходования государственных средств, разработать и создать справедливую и клиенто-ориентированную систему социальной защиты, а также в перспективе - повысить конкурентоспособность и эффективность национальной экономики». Именно реформа системы госуправления является залогом и необходимым этапом для реализации других реформ (например, в экономике), так как способствует выстраиванию оптимальных структур для принятия решений в государстве, способных разрабатывать и реализовывать качественную госполитику.
По мнению исследователей, в первую очередь требуют изменения следующие ключевые аспекты:
- Отсутствие термина «государственное управление» в законодательстве Республики Беларусь, за исключением относящегося к образованию госслужащих;
- Недостаточная эффективность распределения средств в рамках госпрограмм;
- Проблемы с системой мотивацией госслужащих;
- Недостаточная прозрачность системы госуправления;
- Недостаточная инклюзивность процессов выработки госполитики, а также разработки госуслуг.
В настоящее время отсутствие в Беларуси закрепленного на законодательном уровне термина «государственное управление», его определения, а также исчерпывающего перечня субъектов, осуществляющих государственное управление, не позволяет должным образом установить целевое и функциональное наполнение указанного термина, не дает возможности сформировать комплексное представление о целесообразности и первостепенности тех или иных реформ в сфере госуправления. В Беларуси «на лицо классическая линейная структура управления с признаками иных моделей». «К преимуществам линейной структуры управления можно отнести единство, контролируемость и т.д. К недостаткам можно отнести неперсонифицированную ответственность, сильную централизацию, очень высокие требования к руководству, сложность вертикальных коммуникаций. Кроме того, к недостаткам непосредственно структуры системы республиканских органов госуправления можно отнести большое количество министерств и госкомитетов, которые выполняют близкие по своей природе функции (например, лечение и социальное обслуживание) или функции, которые жестко привязаны друг другу (например, строительство и коммунальное обслуживание многоквартирного жилого дома). В качестве недостатков также можно назвать и двойную природу подчинения территориальных органов министерств, абсолютно неприемлемый статус концернов, как одних из самых явно лоббирующих интересы ряда государственных компаний структур, что может привести к возникновению коррупционных явлений в данных ведомствах. Рассматриваемая модель управления в большинстве своем случаев приводит к затягиванию принятия решений и длительности подготовки и принятия нормативных правовых актов», - отмечают авторы.
Государственные программы являются одним из ключевых элементов в системе госуправления Беларуси. Именно через механизм госпрограмм перераспределяется значительное количество бюджетных средств. В рамках исследования была произведена оценка программных документов по методологии IMACON. Анализ данных программ позволил выявить следующие общие черты:
1. Практически отсутствует анализ исходного состояния в той сфере, к которой относится та или иная программа. Не определены факторы, препятствующие достижению заявленных в программах целей, а также характеристика тех условий, которые способствовали бы их достижению.
2. Полностью отсутствует механизм действий в том случае, если промежуточные цели программы не достигнуты, а также в целом при необходимости по какой-либо причине корректировать цели и инструменты программы;
3. Присутствуют прогнозы (планы) динамики по годам, однако полностью отсутствуют какие-либо указания на то, как были сделаны эти прогнозы. «Круглый» характер цифр зачастую заставляет усомниться в их обоснованности. Заложен линейный характер рост (или убывания) показателей, что представляется сложно реализуемым на протяжении пятилетнего периода.
4. Никакой калькуляции расходов по реализации программ не представлено, а сам характер цифр во многих (не во всех) случаях заставляет усомниться в их обоснованности.
Фактически, единственным критерием эффективности является отдельные плановые показатели, поддающиеся количественному измерению. Их релевантность для выполнения программы (например, проведение не менее 2-3 конференций) в некоторых случаях не является убедительной. Практически полностью отсутствует такой показатель, как удовлетворенность декларируемых бенефициаров программы от ее выполнения, а также их инклюзивность в процесс разработки, реализации и оценки результатов. Отдельные исключения по нескольким неключевым мероприятиям содержит «Государственная программа по созданию безбарьерной среды жизнедеятельности физически ослабленных лиц на 2011-2015 гг.», где предполагается взаимодействие с представителями общественных объединений инвалидов.
Что касается стимулирования госслужащих, то в Беларуси одним из значимых методов остается назначение классов госслужащих.
Продвижение госслужащего по карьерной лестнице зависит как от занимаемой должности, так и от штатного расписания структурного подразделения, что является своеобразым наследием советской номенклатурной системы. Такая ситуация приводит к тому, что карьерный рост специалиста зависит почти полностью от поддержки непосредственного или вышестоящего начальника.
Одним из препятствий для наиболее эффективного использования этого механизма является относительно невысокая надбавка за классность. Точный размер надбавок является закрытой информацией.
Одним из методов стимулирования госслужащих к качественной работе может служить аттестация, которая, в соответствии с Законом, должна проводиться через каждые три года. По итогам этой аттестации может быть принято решение о соответствии, неполном соответствии или несоответствии занимаемой должности. Однако, последнее решение принимается достаточно редко, по-видимому, более часто используемым механизмом является понижение в классе. В целом, учитывая тот факт, что аттестационные комиссии, как правило, формируются из числа сотрудников того госоргана, где работает аттестуемый, процесс аттестации проходит в высокой степени формально, с заранее предрешенным результатом. Кроме того, решения аттестационной комиссии носит рекомендательный характер, а окончательное решение принимает руководитель госоргана. Госслужащие, имеющие высший класс, освобождаются от прохождения аттестации.
Авторы указывают:
1. В Беларуси существует достаточно серьезная разница между стимулированием госслужащих низшего и среднего звена гражданской администрации и госслужащих высшего звена, а также представителей ряда сфер, прежде всего, силовых.
2. Законодательство не предусматривает серьезных мер стимулирования труда госслужащих низшего и среднего звена, а также не устанавливает четких критериев оценки их деятельности. В результате, по нашему опыту, наиболее оптимальной формой деятельности становится приход на работу и перекладывание ответственности друг на друга.
3. Существует огромная диспропорция между ограничениями, связанными с государственной службой, и юридически прописанными преимуществами.
4. Значительное влияние на оценку труда госслужащих и на их стимулирование оказывают личные отношения с руководителем.
5. Реальное стимулирование труда целых групп госслужащих остается закрытым для широкой общественности.
6. Таким образом, в сфере стимулирования и мотивации госслужащих руководство республики отвергает концепцию NewPublicManagement. Более того, оно противопоставляет рыночные мотивации и мотивации на госслужбе, фактически делая неписанной нормой среди чиновников тезис, который в упрощенном виде можно сформулировать следующим образом: «не ожидать материального вознаграждения за работу; работать за идею».
Авторы рекомендуют при дальнейшей разработке мер по оптимизации госаппарата учесть, что «его сокращение с учетом лишь количественных показателей является бесперспективными для мотивации госслужащих и повышения качества их работы». Кроме того, необходимо не только повысить зарплату госслужащим, но сосредоточиться на разработке четких показателей, по результатам которых начисляются бонусы. В общем виде эта система считается существующей в белорусском госаппарате, но на практике работает неудовлетворительно. Это связано с приматом политических/патрональных соображений, нечеткостью отдельных критериев, их избыточностью, слабой транспарентностью доходов чиновников, неразвитой антикоррупционной политикой. Следует «монетизировать существующие льготы и привилегии, рассмотреть возможность внедрения элементов долгосрочной системы бонусов, наподобие «золотых парашютов».
Если говорить о принципах инклюзивности и подотчетности, то «проблема доступа к информации в Беларуси является во многом первичной в реализации принципа подотчетности, так как, не обладая полноценным доступом к информации о разрабатываемых нормативных правовых актах, данных, которые ложатся в их основу, методиках, которые используются для оценки результатов реализации государственных программ и т.д., граждане не могут вести полноценный диалог с правительством относительно готовящихся и принятых решений». Отдельного закона об информации, собираемой и хранимой белорусскими органами госуправления, не существует. Право относить информацию к информации ограниченного (служебного) пользования имеет весьма широкий круг лиц. Авторы рекомендуют внести изменения в Закон Республики Беларусь «Об информации, информатизации и защите информации» в части включения исчерпывающего списка информации, доступ к которой для граждан может быть ограничен. Закон также должен предоставлять возможность гражданам или юридическим лицам обжаловать отказ госоргана в предоставлении информации в соответствующем независимом административном органе, а при необходимости - в суде. Граждане, запрашивающие информацию, находящуюся в распоряжении госорганов, не должны обосновывать личную необходимость в получении данной информации. Обязанность обосновывать отказ в предоставлении запрашиваемой информации должна принадлежать госорганам, располагающим данной информацией. Отказ в представлении должен опираться на критерии, указанные в законодательстве, и обосновывать ответ на каждый запрос индивидуально, а не ссылаться на общие принципы.
Что касается бюджетной прозрачности, то «граждане должны иметь доступ к полноценной и понятной информации о планировании и исполнении бюджета на всех уровнях». Следует отметить, что в рамках программы сотрудничества Всемирного банка и Министерства финансов РБ “Модернизация системы управления государственными финансами в Беларуси» предполагается создание так называемого «гражданского бюджета». Выступая в прессе, менеджер Глобальной практики по управлению Всемирного банка Адриан Фоззард заявил: «Один из важнейших вопросов - прозрачность структуры бюджета и предоставление информации о нем в открытом доступе, чтобы население могло проанализировать, насколько адекватна государственная политика в области расходов. Гражданам необходимо понимать и знать, на что направляются средства бюджета. Каждый должен иметь право и возможность познакомиться с такой информацией». Однако, сейчас даже информация о госбюджете в целом, доступная гражданам, не отличается ни полнотой, ни оперативностью, ни простотой представления и восприятия. Согласно исследованию, который провел проект «Кошт Урада» в 2014 году на основании общенационального опроса, около 80% опрошенных белорусских граждан не знают, как составляется и тратится госбюджет. По мнению опрошенных, эта информация либо недоступна гражданам (39,5%), либо не понятна (22,4%) , либо просто не интересна (30,5%). Лишь 4,6% опрошенных считают, что предоставляемая госорганами информация отвечает всем необходимым критериям. При этом более 80% опрошенных считают, что эта информация должна быть доступной и понятной гражданам, не согласны с ними полностью или частично лишь около 13 процентов граждан.
Принцип инклюзивности – вовлечение граждан, неправительственных организаций и общества в целом в процесс совершенствования госуслуг и выработки политики – требует четкого обозначения роли государственных органов в формировании условий и разработки процедур такого вовлечения. В настоящее время белорусские власти уделяют немало внимания повышению эффективности работы с гражданами, «эти усилия почти целиком направлены на разрешение индивидуальных проблем, связанных с жилищно-комунальными услугами, социальными услугами, периодически – с вопросами благоустройства и содержания инфраструктуры населенных пунктов». Несмотря на то, что в новой редакции Директивы говорится о том, что местные органы власти должны «стимулировать заинтересованность людей в развитии своих регионов, способствовать формированию канала обратной связи с населением, в том числе посредством общественных обсуждений интересующих граждан вопросов», механизмы такого взаимодействия не указаны. Еще меньше возможностей у граждан влиять на разрабатываемую и проводимую государством политику. За последние четыре года можно было наблюдать лишь несколько примеров, когда к разработке определенных госдокументов приглашалась общественость, в том числе независимые эксперты.
Авторы рекомендуют «принять отдельный нормативный правовой акт, регулирующий формат, сроки и ответственность за проведению публичных консультаций по вопросам разработки госполитики и законодательных актов».
Авторы разработали 10 рекомендаций для изменения ситуации с госуправлением в целом:
1. Четко определить в законодательстве понятие «государственное управление», его цели, задачи и функции. В качестве отправной точки можно использовать определения, используемые в ОКЭД.
2. Структурно и функционально разделить госорганы и организации, ответственные за разработку, реализацию и контроль за реализацией той или иной сферы госполитики
3. Повысить требования к разработке госпрограмм в соответствии с международными методиками разработки проектных документов.
4. Дальнейшее сокращение госаппарата и эксперименты с перераспределением высвободившихся средств являются бесперспективными для мотивации госслужащих и повышения качества их работы.
5. Необходимо не только повысить зарплату госслужащим, но сосредоточиться на разработке четких показателей, по результатам которых начисляются бонусы. В общем виде эта система внедрена в Беларуси, но на практике работает избирательно. Это связано с приматом политических/патрональных соображений, нечеткостью отдельных критериев, их избыточностью, слабой транспорентностью доходов чиновников, неразвитой антикоррупционной политикой.
6. Монетизировать существующие льготы и привилегии, рассмотреть возможность внедрения элементов долгосрочной системы бонусов, наподобие «золотых парашютов».
7. Внести изменения в Закон Республики Беларусь «Об информации, информатизации и защите информации» в части включения исчерпывающего списка информации, доступ к которой для граждан может быть ограничен.
8. Для реализации принципа бюджетной прозрачности властям рекомендуется предпринять ряд действий, ориентированных как на предоставление данных, так и на повышение фискальной грамотности отдельных профессиональных (например, журналистов) и социальных (молодежи) групп и всего населения в целом.
9. Принять отдельный нормативный правовой акт, регулирующий формат, сроки и ответственность за проведению публичных консультаций по вопросам разработки госполитики и законодательных актов.
10. Разработать четкие процедуры по привлечению граждан к дизайну и оценке госуслуг, в особенности те, которые планируется предоставлять в рамках инструментов так называемого «электронного правительства».
ThinkTanks.by может не разделять мнение авторов исследований и публикаций.